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張書峰:開發(fā)性PPP助力中國城市化進入都市圈時代

來源:中國新聞網(wǎng)    2019-03-29 10:03:41

近日,財政部發(fā)布《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》,從把握推動PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求、規(guī)范推進PPP項目實施等五方面提出明確要求?!兑庖姟返陌l(fā)布也表明PPP模式將繼續(xù)有序推進。27日,在海南出席2019博鰲亞洲論壇年會的華夏幸福執(zhí)行總裁張書峰在接受媒體專訪時表示,開發(fā)性PPP因其整體開發(fā)、自我造血、激勵相容和長期運營的特點,能夠倒逼社會資本提升服務區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的綜合能力,承擔起區(qū)域發(fā)展發(fā)動機的角色。

“整體造車”發(fā)揮PPP的最優(yōu)效用

張書峰認為,國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》特別提到要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用,鼓勵社會資本參與都市圈建設(shè)與運營。國際通行的PPP模式為此提供了一個極佳的解決思路,搭建了政府與社會資本合作的橋梁。

所不同的是,發(fā)達國家提出發(fā)展PPP的年代,已經(jīng)基本完成了城鎮(zhèn)化,PPP項目更多是對城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務體系的查漏補缺、替換零件,而PPP進入中國正好趕上我國的城市化正在全面推進。

全國政協(xié)委員、中國財政科學研究院黨委書記、院長劉尚希在2019年全國兩會期間談到“開發(fā)性PPP”的概念時解釋說:“近年來,一些地方政府與社會資本深度合作,探索將國外的PPP與我國發(fā)展階段和實際需求相結(jié)合,產(chǎn)生了‘中國特色的開發(fā)性政社合作’的創(chuàng)新化學反應,形成了一系列創(chuàng)新性的政社合作業(yè)務形態(tài),包括產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)、園區(qū)開發(fā)、全域旅游等,把公共服務的提供嵌入其中,我們把這類實踐形態(tài)稱之為‘開發(fā)性政社合作模式’。”劉尚希認為,這種新的模式契合我國現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要,在不形成政府性債務的前提下,有效提供公共服務,同時推動地方產(chǎn)業(yè)升級、城市開發(fā)和社會發(fā)展,具有較大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

張書峰說:“我們最需要的不是‘替換零件’,而是‘整體造車’,在當前這個時期,如果僅將PPP用于某一個單一項目上,只是解決一座橋、一條路、一個公園、一個污水處理廠的問題,就不能發(fā)揮PPP的最優(yōu)效用。我們現(xiàn)在最需要的是用市場力量促進高質(zhì)量發(fā)展的PPP模式,也就是用開發(fā)性PPP模式來推動城市綜合開發(fā)。”

在開發(fā)性PPP模式下,社會資本全面負責合作區(qū)域開發(fā)的融資、投資、建設(shè)、運營,承擔全部的市場風險;以約定區(qū)域內(nèi)的新增財政收入、GDP、就業(yè)、生態(tài)等為績效考核指標。社會資本必須通過長期運營,創(chuàng)造增量財政收入,才能獲得相應的回報。

2015年7月,固安產(chǎn)業(yè)新城作為創(chuàng)造性典型經(jīng)驗,被國務院辦公廳通報表揚并入選國家發(fā)改委首批13個PPP項目典型案例;2016年10月,入選第三批政府和社會資本合作示范項目;2018年5月入選聯(lián)合國60個可持續(xù)發(fā)展的PPP案例,被聯(lián)合國專家稱為“一個有宏圖大略的產(chǎn)業(yè)新城綜合開發(fā)PPP模式”。

開發(fā)性PPP模式四大特點破解發(fā)展瓶頸

據(jù)張書峰介紹,和傳統(tǒng)PPP模式相比,開發(fā)性PPP模式有四大特點:整體開發(fā)、自我造血、激勵相容和長期運營。

第一個特點是整體開發(fā),通過以人為本的整體開發(fā)營造區(qū)域魅力,增強對高端要素的吸引力。區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展需要引入“三高”:高新技術(shù)、高端產(chǎn)業(yè)、高端人才。

張書峰說:“‘三高’的引進不是那么容易的,特別是高端人才,他們所需要的不是某一項功能或某一項設(shè)施,而是這個地方能夠全方位滿足他的生活與發(fā)展需求,不僅是外在的城市形象、城市環(huán)境、城市配套,還有內(nèi)在的城市文化、城市品位。必須以人才的需求為核心,量身定做城市功能體系。要想主城區(qū)的人疏解到新城,必須首先要有高端醫(yī)療、教育,完善的城市商業(yè)配套,有魅力的居住環(huán)境,讓產(chǎn)業(yè)新城的整體生活、就業(yè)品質(zhì)與主城相一致,形成吸引力等高線。以華夏幸福的產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)性PPP模式為例,我們已經(jīng)形成了一套高效率的模式。為了吸引人才,我們在固安建設(shè)了具有強大吸引力的‘舒適物體系’,也就是讓人感覺到舒適和享受的一系列場所、設(shè)施和活動,比如北京八中、友誼醫(yī)院、大湖公園、中央公園、自行車公園、五星級酒店、萬達影院、漫咖啡、胡桃里音樂酒館等等。”

這些服務設(shè)施表面上看是一個個項目,實際上是一套完整的城市發(fā)展服務體系和魅力營造體系,有密切的邏輯關(guān)系,必須通過整體開發(fā)才能實現(xiàn)組合效應。同樣的案例還包括在嘉善建設(shè)的新西塘水街,開業(yè)短短幾個月已經(jīng)成為上海周邊新的魅力片區(qū)。

第二個特點是自我造血。通過引入“三高”創(chuàng)造更多新增財政收入,實現(xiàn)資金內(nèi)部平衡,而不依靠政府的存量財政。

張書峰解釋說,對政府來說傳統(tǒng)的、單一項目PPP是花錢的PPP,在結(jié)算的時候,是從政府財政收入中拿出一部分來支付PPP的服務費用,對政府財政而言是減法。而開發(fā)性PPP是掙錢的PPP,具有“自我造血”的機能,以合作區(qū)域未來新增財政收入作為社會資本的回報來源,財政有增量,社會資本才能有回報,并且這種回報是上有封頂,下不兜底的。若財政增量不足,社會資本零回報,前期投入的成本也打了水漂。在這一模式下,政府自身“不投資、不負債、不擔保、不兜底”。合作區(qū)域用于支付的財政資金都是新創(chuàng)造出來的,沒有增加合作區(qū)域政府的財政負擔,做的是財政收入的“加法”,不會給財政帶來任何風險。

第三個特點是激勵相容。政府和市場的力量實現(xiàn)珠聯(lián)璧合。區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展是政府和社會資本共同的目標,由于“績效付費、長期運營、綜合開發(fā)”的制度設(shè)計,使得政府和社會資本擰成一股繩,實現(xiàn)了激勵相容。雙方相向而行,優(yōu)勢互補,既充分讓市場在資源配置中發(fā)揮了決定性作用,又促進了政府的職能轉(zhuǎn)變。

張書峰表示,對政府來說,社會資本負責投資不存在政府性債務風險,激勵了政府積極主動優(yōu)化營商環(huán)境和服務水平,讓社會資本無后顧之憂。而對社會資本來說,必須千方百計地發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)和實體經(jīng)濟,源源不斷地為政府創(chuàng)造新增財政收入,滿足政府的支付能力。因此,社會資本必須打造高水準的運營團隊,千方百計地引入高端技術(shù)、高端產(chǎn)業(yè)、高端人才,真正發(fā)展實體經(jīng)濟,源源不斷地創(chuàng)造越來越多的財政收入。

“比如華夏幸福,我們組建了4600人的產(chǎn)業(yè)發(fā)展團隊,在全球技術(shù)最先進的地區(qū),像美國的硅谷、波士頓、德國的柏林、以色列的特拉維夫等地區(qū),設(shè)立了50多個孵化中心、創(chuàng)新中心和招商中心,將世界上最先進的技術(shù)導入到我們的產(chǎn)業(yè)新城。我們還與加州大學伯克利分校、清華大學、中科院等國內(nèi)外30多家高等學府和科研院所戰(zhàn)略合作,設(shè)立了多個中試孵化、科研轉(zhuǎn)化、博士后工作站、院士工作站等產(chǎn)學研合作平臺,引進了北航航空發(fā)動機等多個國家級重點實驗室,將大量科技成果在產(chǎn)業(yè)新城里轉(zhuǎn)化為實體產(chǎn)業(yè),”他補充道。

截至目前,華夏幸福運用資本驅(qū)動、科技孵化、產(chǎn)業(yè)基金等先進的產(chǎn)業(yè)導入手段,打造了百余個先進產(chǎn)業(yè)集群。累計為各區(qū)域引進企業(yè)超過2000家,招商引資總額4400億元,其中戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資占比超過80%,累計新增就業(yè)崗位9.7萬人。這些數(shù)字反映出來的是,通過開發(fā)性PPP,都市圈外圈層的縣域和中心城市,從發(fā)展困境走向“吸引力等高線”,促進了都市圈更快更好的發(fā)育。

第四個特點是長期運營。張書峰介紹說,相比一般不是長期運營的PPP項目,開發(fā)性PPP從開始投入到最終協(xié)議的履行完畢,整個過程當中十幾年甚至幾十年的時間都一直是企業(yè)在運營,企業(yè)承擔負責了城市運營的投入以及城市運營在過程當中產(chǎn)生的一系列風險。

張書峰認為,現(xiàn)代化、高端的城市需要專業(yè)的團隊來運營,而不是一個簡單的保潔、保安的概念。他說:“比如像湖水潔凈處理、雨水接收、綠化養(yǎng)護、城市污水處理等等,它是一個非常復雜的管理系統(tǒng),也需要投入。對于政府而言,又不用投入就擁有這樣的一支城市管理團隊,把城市打扮得非常美麗、有魅力、有吸引力。”

可以預見的未來,政府與社會資本合作提供公共服務將逐漸從以政府財政補助為主慢慢轉(zhuǎn)向以社會資本新創(chuàng)造價值為主, 從單體設(shè)施服務到一體化綜合服務,形成財政與社會資本之間良性循環(huán),最終實現(xiàn)居民、政府和社會資本的多方共贏。

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